发挥人大主导作用 提高地方立法质量

法治南京，立法先行。

市人大及其常委会是地方立法的主体机关，立法是其重要职责。过去5年，市十五届人大常委会围绕“提升立法质量、强化人大主导、完善立法体制机制”开展立法工作，积极推进科学立法、民主立法。5年来，市人大常委会制定修订29件法规、集中打包修改10件、废止3件法规，为实现加快建设“强富美高”新南京的奋斗目标提供了法治支撑。

立法为民，立法资源向民生倾斜

燃气管理条例、中小学幼儿园用地保护条例、轨道交通条例、禁止燃放烟花爆竹的规定、未成年人保护条例、住宅物业管理条例、院前医疗急救条例、房屋使用安全管理条例、法律援助条例、献血条例……细看市十五届人大及其常委会的立法任务完成清单，一件件突出民生改善的法规赫然眼前。本届制定修订的29件单项地方性法规中，包括16件民生领域法规，另有8件法规涉及民生改善，民生相关立法近83%——从分量和比重上看，“民生篇”当之无愧是本届立法的“重头戏”。

2015年修订之后的立法法，对设区的市实施限量放权，立法资源更加紧张，项目布局更加考验立法机关的智慧。市人大常委会主任陈绍泽提出要求：“立法要紧紧围绕全市经济社会发展大局，围绕人民群众关心关注的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面迫切需要解决的问题，有针对性地选择确定最需要立什么法、能够立什么法。”

立法为民是地方立法的灵魂。市人大常委会抓住人民群众关注的热点和城市治理中的难点，积极运用法治思维和法治方式，不断提高地方立法质量，为全市深化改革、改善社会民生提供有力法治保障。

近年来，虐童、摔婴等极端案例不断敲响未成年人保护的警钟。市人大常委会回应各方呼声，将制定条例及时列入立法计划，并于2015年10月29日，由市十五届人大常委会第二十一次会议审议通过《南京市未成年人保护条例》。条例立足于预防、介入、惩罚相结合，围绕未成年人保护工作的三大症结：监护人资格“撤销难”、政府责任“托底难”、特殊群体“救济难”等等，找准矛盾，“组拳出击”，为我市未成年人健康成长保驾护航。

开门立法，努力使立法更契合民意

法不察民情而立之，则不威。

本届市人大及其常委会坚持公众参与、问法于民，重视在立法过程中依靠最广大群众，让老百姓唱主角，与社会公众良性沟通和互动，通过多种形式，从民意中汲取立法动力和营养。过去的五年，是开门立法极大活跃、成效显著的五年。

2013年，按照以程序公开保障立法民主的思路，制定了《南京市人大常委会民主立法工作规定》，从而为保障群众参与立法活动、表达利益诉求提供了制度化保障。自此，开门立法成为常态，市民如果对南京立法有话要说，都可以发表看法和建议。市人大常委会在以往书面征求意见、召开座谈会、论证会、听证会、基层调研走访等传统形式基础上，紧跟信息时代步伐，积极发挥南京人大网站、微博、微信等平台的作用，通过问卷调查、专题网谈、信息发布等方式，促进社会公众积极参与立法，建言献策。在立法中，市人大常委会注重广泛听取意见，不断完善人大主导、政府依托、社会参与的立法工作机制。

在修订轨道交通管理条例时，市人大常委会委托第三方专门机构走进5个客流量较大的地铁站点进行问卷调查，就条例修订征求市民意见，比如，“地铁车厢内可以吃东西吗？”“是否允许折叠自行车折叠后进站乘车？”“要加大逃票惩处力度吗？”……市人大法制委员会主任委员夏公喜说，除了现场发放2000份问卷调查，还进行了1000份电话问卷调查，调查报告作为修订条例的重要依据，在人大常委会会议审议时发挥了重要参考作用，“将民主立法重心前移，要求我们创新民主立法、开门立法方式，在法规立项阶段就要开始就法规草案中的重要制度设计，广泛地听取群众的意见和建议，问卷调查就是重要的方式之一”。

立行并重，加强法规实施监督

法规的生命力在于实施，法规的权威也在于实施。市人大常委会建立健全了执法检查、立法后评估、法规实施情况报告“三位一体”的法规实施监督机制。

在人大监督、保证法律法规实施的各种方式中，执法检查是人大常委会最频繁使用的执法监督方式，也是最有效的人大监督手段之一。市人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。《南京市住宅物业管理条例》实施一年后，市人大常委会对条例实施情况开展了多层次、全方位的检查，并借助多种形式扩大执法检查覆盖面，提高社会公众参与度。通过此次执法检查，全面了解了一年来条例实施的基本情况，总结经验，发现问题，提出对策，切实发挥人大法律监督的作用，更好地推进这部民生法规的落地，加快提升住宅小区物业服务水平，努力提升人民群众的幸福感、满意度。

市人大常委会还通过立法后评估检视部分法规的立法质量和执行效果。每年选取1-2件法规开展立法后评估，从合法性、合理性、技术性、时效性等方面，系统了解法规贯彻执行情况，总结研究法规实施中存在的问题，客观评价法规的制定质量，为适时修改、完善法规做好前期准备。2013年还在总结前期实践经验和成果的基础上，制定市人大常委会立法后评估办法，切实推进立法后评估的常态化、规范化。目前，市人大常委会已经采取立法机构参与、执法单位自查和委托第三方评估相结合的立法后评估方式，对轨道交通管理条例、旅游市场管理条例等多件法规开展了立法后评估。

此外，市人大常委会还制定了南京市地方性法规实施情况报告规定，要求法规实施主体每年向市人大常委会报告法规实施情况，报告的内容分别是法规实施总体情况、执法和立法方面的意见建议等。通过每年开展法规实施情况报告工作，使监督法规实施从选择性、间隔性走向了全面、连续、常态化，增强了监督刚性和实效。

本报记者 许琴 本报通讯员 肖利民