应对举措

针对梳理、归纳出来的痛点难点，深圳市市场监管局明确了工作思路，制订了分阶段落实的“时间表”

和“路线图”，抽调业务骨干建立前端集中处置工作小组，以投诉举报件“减量、提质、增效”为总体工作目标，职业索赔人的涉网络交易投诉举报件应对为主战场，梳理职责边界和广告领域投诉举报热点事项为突破口，探索建立具体、统一的应对策略，制定系统工作流程。

第一，建立三级组织架构。

为集中解决投诉举报工作的矛盾，由主要局领导挂帅成立优化投诉举报处理工作领导小组，统筹指挥；由法规、消保、电商、广告、稽查，投诉举报中心等局属单位的业务骨干组成专项工作小组进行机制架构、制度规则的探索；由辖区局抽调人员组建前端小组专职负责投诉举报前端过滤。三级架构为最大化动员全局资源应对职业索赔提供了组织保障。

其中，前端小组在投诉举报中心的集中过滤工作是重中之重，工作重点如下：

一是通过咨询举报投诉系统数据，对目前投诉举报件涉及的主要类别、涉及职能领域、处理流程进行梳理、统计；开展系统数据实时监测，逐步建立投诉举报数据周报、半月统计分析制度；对职业索赔件进行数据分析和典型工单个案分析，查找当前活跃职业索赔人的关注热点、行为模式、牟利手法的特点和规律等。

二是组建汇集前端小组成员、各辖区局消保科、74个监管所联络员参加的投诉举报工作微信群，实现前端小组与投诉举报具体承办单位的无缝衔接，定期发放投诉举报最新数据，提示当前出现的风险点及苗头性、趋势性问题，及时在线解答难点、疑点。前端小组实行定期轮换，该机制同时也为各辖区局工作人员提供了一个前所未有的锻炼平台，有助于培育业务骨干并更好推动辖区局业务工作开展。

第二，不接不属职能管辖的事项。

对可能存在职能管辖争议的投诉举报业务进行分类梳理和研究，共梳理出机动车维修质量、校外课业辅导、网络游戏充值、网络借贷中介机构业务、网约车服务质量等20个业务类别，对分属16个职能部门的投诉举报件，进行管辖权研判和法律依据论证，出具工作指引，实现在登记入口端拦截不属于市场监管部门职责范围的投诉举报件。经评估，剔除上述类别的投诉举报件后，全年将减少投诉举报件在1万件以上，同时也将减少大量的履职风险。

第三，不分派虚假网络投诉件。

经全方位分析职业索赔人的投诉工单，发现存在以下情况：职业索赔人常使用虚假身份信息；投诉举报主要针对第三方交易平台上的经营者；方式上常采用提供订单编号、商品页面截图，或无法核实的订单支付截图等作为购买凭证，但同时隐瞒已退款、退货的情形，其目的在于避免实际购买后未获得赔偿形成损失的局面。因此抓住职业索赔人的真实身份和真实消费凭证这两个关键，是解决此类投诉泛滥的核心。

深圳市市场监管局对此出台了对投诉举报的形式要件审核措施，实施消费凭证审核，对网络交易未付款、仅提供订单信息的投诉件在登记环节不予分派，并且发布网络投诉受理审核指引。针对部分单位由于在审核时对相关规则理解不全面、把握有偏差，导致对部分不真实或不规范的网络交易投诉件进行实体处理的问题，从系统现有工单中梳理了一批涉及“退款”“正在出库”“已付款”等情形的典型案例进行分析和指导。

第四，“秒办”广告投诉举报件。

职业索赔人多以商品宣传中某一词语涉嫌违反《广告法》为由进行大量投诉举报，每个词语平均涉及上千件工单，对市场监管执法工作产生极大困扰。针对这一问题，深圳市市场监管局设计采用了“关键词指引”范式的方法，分两批对职业索赔人投诉和举报中所指称的常见、多发广告宣传词汇进行逐一研判，梳理出不认定违法的高频词55个，并注明认定不违法的理由，印发给基层办理单位，力争让一线执法人员做到工单即接即办，甚至一键式回复，而且由于统一规范，不会出现各单位认定处理不一、形成隐患风险的问题，实现了相关投诉举报的高效办结。

以上举措的施行，取得了明显成效。采取措施前，全局登记接收的投诉举报件基本全部下派，月过滤率低于2%；采取措施后，经剔除大量的虚假投诉举报件、不规范投诉举报件后，月最高过滤率高达93%，接收量与分派量开始有了显著区别。以职业索赔投诉为例，实行应对措施前，全局74个监管所，平均每所每月处理220件，而实施措施后，最低平均每所一个月仅处理8.3件。同时，职业索赔投诉举报占比由总工单量的70%降至50%以下，改变了长期以来执法资源被职业索赔投诉举报过多占用的局面。

思考与设想

针对困扰多年的职业索赔投诉举报问题，深圳市市场监管局尽管做了一些有益的探索，取得了相当的成效，但目前的措施主要立足于战术性的“封杀”和“堵截”，还缺乏对目前市场监管领域中深层次矛盾的探究。在网络经济时代，网络交易主体的虚拟性使实体处理落地难，而监管规则又远远覆盖不够，客观上产生了监管的真空，为职业索赔人提供了牟利的“温床”。同时监管部门也面临核实情况难、查找商家难、日常监管难等问题，这些都说明传统监管体制、方式和手段已难以适应互联网交易市场监管的要求。为解决互联网交易中的顽疾，笔者就完善网络经营者监管、督促第三方平台经营者履行主体义务、利用大数据和信息化手段提高涉网络交易的投诉举报处理效率方面，提出以下工作设想：

第一，建库。

针对本行政区域内在第三方网络交易平台上从事经营活动的商事主体，监管部门应建立统一的数据库，准确掌握经营者所在平台的基础信息。条件成熟时，还应将本行政区域所有从事电子商务的经营者均纳入数据库，建立统一、真实、准确的电子商务经营者“户口”。

第二，对接。

建立与主要第三方交易平台信息的数据双向核对机制。通过与主要第三方平台数据对接，实现将投诉人提交的网络交易信息与平台上储存的交易数据进行自动匹配，以迅速确定交易的真实性、被投诉经营者主体信息、历史交易数据等，提高投诉举报登记、受理部门处理效率，解决目前需人工核对消费凭证真实性、完整性问题。同时，第三方平台可以通过监管部门的商事主体数据库，提高对入网商家审核的规范性，将问题商家拦截在最前端。

第三，推送。

监管部门应将经营者主体身份信息公示中存在的信息不全、更新不及时，以及在日常检查中发现查无下落、逃避监管等问题的相关数据推送给平台，由平台责成、监督经营者整改落实或提示消费者，履行主体责任。

第四，开展前瞻研究。

《电子商务法》施行后，电子商务经营者的概念大大扩展，市场监管部门的监管压力显著增加。市场监管部门需要按照“包容审慎监管、依法监管”的原则，对微商等大量新型电子商务交易活动开展研究，制定监管原则框架，妥善处理好发挥“有效市场、有为监管”的关系。

文|深圳市市场监管局 李颖

上海：针对职业索赔职业举报行为出台指导意见

2018年10月，原上海市工商局、原上海市政府法制办、市12315热线办、市公安局以及原市质监局、原市食药监局、市物价局，共同出台《关于有效应对职业索赔职业举报行为维护营商环境的指导意见》（以下简称《指导意见》），在全国首次出台相关文件，目的是把投诉举报纳入到法律规范范围，进一步保护消费者合法权益，也保护企业合法权益。

《指导意见》的主要内容

此次出台的《指导意见》在全国范围内属于首创，主要包括总体要求、建立投诉举报异常名录、建立联席会议、统一执法口径、完善考核机制等十个方面的内容。

第一，总体要求：强调依法行政，突出分类监管。

一是强调依法行政，在处理职业索赔职业举报时必须在现有法律框架内依法处理。二是突出分类管理，支持鼓励对净化市场有利的公益性职业举报，规范和治理影响营商环境的私益性职业举报，打击违法的举报行为。

第二，建立投诉举报异常名录，推动共建共享。

一是明确了甄别职业索赔、职业举报行为的标准。对确认为职业索赔、职业举报行为的，纳入本市投诉举报异常名录。二是明确投诉举报异常名录信息不向社会公开，依法保护投诉举报人的个人信息和隐私。

第三，建立跨部门协作机制，推动综合治理。

一是建立市级职业索赔职业举报行为综合治理联席会议，发挥各部门的职能，规范职业举报投诉行为，使其真正发挥出正效应。二是利用信息化手段，建立市区两级、相关部门参与的共享数据信息渠道，实现投诉举报异常名录信息以及相关投诉举报、行政处罚工作信息的共享和互通。三是加强行刑衔接，严厉打击涉嫌敲诈勒索诈骗等的违法行为。

第四，依法处置职业索赔类投诉，切断职业索赔的牟利渠道。

一是对牟利性的职业索赔，原则上不予支持。最高人民法院也有相关意见，除购买食品、药品之外的情形，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为。同时，针对职业索赔人合法合理的退款、退货诉求，予以支持。二是准确理解和适用惩罚性赔偿责任。对如何认定消费欺诈，应充分考虑主观故意性，特别是注意合理利用《上海市消费者权益保护条例》关于欺诈概念的表述。同时积极运用《食品安全法》关于惩罚性赔偿的相关规定，对存在不影响食品安全的瑕疵且不构成误导的，不支持惩罚性赔偿。对职业索赔职业举报中反映广告、宣传中存在“虚假或者引人误解的宣传”并要求认定消费欺诈行为的，依法适用《广告法》《反不正当竞争法》，不认定构成欺诈。

第五，统一执法口径，加强对行政执法工作的指导。

强调过罚相当原则，合理行使行政处罚裁量权。当前，部分职业举报人动辄以相关法律对违法行为高额处罚来“吓唬”经营者，以举报为要挟，迫使企业拿钱私了、花钱“消灾”。执法部门在行政处罚过程中坚持“处罚与教育相结合、过罚相当”的原则，依法用好警告、责令整改等手段，减少了职业举报人牟利空间，也促进企业更加规范地开展经营。

第六，加强行政复议合法性审查。面对职业举报人对举报承办部门提出的行政复议、行政诉讼，基层存在为了缓压力，向经营者施压，要求经营者给予职业索赔人经济利益，以推动撤回复议诉讼的情况。此次《指导意见》明确要求杜绝这种情况，一方面提高承办人员的承办水平，另一方面也保护了企业的合法利益。

第七，完善工作考核机制，缓解基层工作压力。

一是科学设置投诉调解成功率的考核要求。市局将更加突出考核的合理性，对职业索赔类投诉不予考核，避免基层部门为完成考核要求而给经营者施压满足职业索赔人的不合理诉求。二是合理进行满意度测评。《指导意见》根据分类原则，突出为基层松绑减负。比如，针对12345市政府市民服务热线承办件中的职业索赔职业举报类诉求，将其纳入不属实件管理，不再进行回访和满意度测评，从而缓解了满意度测评成绩与部门年终绩效考核直接挂钩给基层带来的压力。三是完善落实行政执法容错机制，对涉及新类型、改革探索性案件以及因制度设计等原因发生纠错的相关复议诉讼案件，原则上不纳入纠错考核机制，以鼓励行政机关积极履职。

第八，切实督促经营者落实企业主体责任。

要求企业结合“放心消费”创建活动，不断提升自身诚信自律水平，更好地保护消费者的合法权益。督促经营者加强内部管理提升守法意识，避免在经营中出现违法现象。

文|上海市市场监管局消保处 谢正豪

江苏太仓：对有关广告的职业举报 实施包容审慎监管

具体做法

实施包容审慎监管，并非一味偏袒被举报人。一方面，要从立法本意出发，准确执行法律；另一方面，又要防范因不符合职业举报人利益而增加的复议诉讼风险。具体实施可以从三个方面着手：

第一，确定对象。

首先，包容应针对本部门具有管辖权的对象，否则即使违法行为明显轻微，也应依法移交或不予受理。其次，包容不是包庇，如果举报的问题具有明显的社会危害性，譬如涉及严重的导向问题，或是涉及房地产、金融、医疗等潜在危害不确定性强的违法广告，不宜纳入“包容”范畴。最后，包容不是纵容，对因违法行为曾被处理，再次违反同一规定又被举报的，不宜再适用包容审慎监管原则。

第二，分类处理。

一是形式审查，对于举报线索指向不明确的，如无端怀疑广告内容虚假，要求行政部门调查确认的，可以以“举报线索指向不明，不符合受理条件”为由直接不予受理。二是审慎认定，以“最高级”用语为例，应严格以词意是否与法条列举的“最佳”“最高级”“国家级”基本等同为判断标准，对于“唯一”“首选”“最具规模”等词意有明显差别的不予认定，决定不予立案。三是减免处罚，对于从内容看确属违法，但基于网页点击量小、行业不涉及普通消费者、广告位置比较隐蔽以及经营规模小等客观证据，认定其违法行为轻微的，只要被举报人愿意及时纠正，依照《行政处罚法》第二十七条依法不予处罚或减轻处罚。

第三，注重约谈。

职业举报的存在，一定程度上也反映出企业或多或少存在法律意识不足等方面的问题。因此，对相关企业进行行政约谈，向其宣讲法律政策，很有必要性。通过这种方式，既让企业接受了一次深刻的普法教育，又对其内部管理敲响了警钟，将能更好地实现支持企业健康发展的初衷。

文│江苏省苏州市太仓市市场监管局 曾晓华