我国食品安全的形势、特点及其治理

一、准确把握我国食品安全形势

这些年，党和政府大力抓食品安全，食品安全形势不断好转。

一是法制建设进步较快。1995年我国颁布实施第一部《中华人民共和国食品卫生法》后，2009年全国人大常委会通过的《中华人民共和国食品安全法》，是我国第一部覆盖食品安全各方面的法律，2015年进行了一次较大修订，做了进一步完善，被称为“史上最严”法律。

二是监管体制机制更加完善。新一轮机构改革构建了国务院食品安全委员会领导下的卫生健康部门、农业农村部门、市场监管部门、海关部门分段管理的统一协调、分工负责的政府监管机制，同时形成鼓励和支持行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体共同参与的社会监督机制，从而形成了“从农田到餐桌”的全链条监管机制。

三是安全状况稳中向好。据农业农村部信息，2018年，将农药和兽用抗生素等监测参数由上年的94项增加到2018年的122项的情况下，食用农产品抽检总体合格率为97.5%。按照2017年同口径统计，抽检总体合格率为98.2%，同比上升0.3个百分点。据国家市场监管总局公布的信息，2018年国家监督抽检食品24.9万批次，样品平均不合格率2.4%，与2017年持平，比2014年降低2.9个百分点。海关信息显示，进口食品安全保障有效，多年来未发生因进口食品引发的食品安全事件，群众信任度较高。

但是，当前我国的食品安全“存在的问题仍然不少”。这主要体现在以下几个方面。

一是法律制度有待进一步完善。2015年新版《食品安全法》出台后，国务院一直在修订根据2009年版的《食品安全法》制定的《食品安全法实施条例》，直到2019年3月26日才原则通过，至今尚未正式公布实施。现行法律法规中对食品安全违法行为的处罚力度较轻，违法行为成本低，不足以震慑食品安全违法行为；缺乏对食品生产经营活动中从业人员参与违法生产经营活动的制约机制。配套标准的制定滞后。我国仍在使用的动物源性食品中兽药的残留限量标准是2002年制定的。

二是食品生产经营主体多、规模化程度低。据市场监管部门统计，我国现有取得国家行政许可证的食品生产经营企业就达到1450多万家，其中只有极少数企业呈规模化；食品生产加工小作坊和食品摊贩更是不可胜数。据美国《财富》杂志发布的2018年世界500强企业榜单，有42家公司为食品或相关领域企业。中国作为全球最大的食品消费市场，内地只有中粮集团有限公司一家企业上榜。众多的小规模生产经营企业，多数无力利用先进的生产设备和工艺，缺乏专业的人才，无法采用先进的管理制度，食品安全主体责任难以落实，自身食品安全保障能力低，发生食品安全事件的机率高，食品安全风险大，个案性食品安全问题时有发生。政府有限的监管资源难以承受安全保障需要之重。

三是生产经营环境风险不容乐观。环境污染、非法使用农兽药等影响源头安全。目前我国仍是世界上农药使用量最大的国家，部分高毒农药还未退出市场，饲料中违规添加兽药的情况还时有发生。一些地区环境污染物较重导致食用农产品污染。动植物疫病疫情影响原料供应。2018年8月首例非洲猪瘟疫情发生后，全国31个省区市先后出现疫情。2019年2月，国内多家企业的冷冻含馅食品中被曝检出非洲猪瘟病毒核酸阳性，使得一些企业转用进口猪肉原料。

四是生产经营的社会环境亟待改善。我国消费者对食品安全知识的认知度相对较低，“风险是绝对的而安全是相对的，安全的本质是可接受的风险”的理念还未成为共识。如欧美等发达国家每天都有企业召回食品，消费者认为是企业诚信、负责的表现，而我国一旦出现食品召回，召回企业就可能面临灭顶之灾。再加上有的事件被舆论过度炒作，不仅重创一个产业，而且造成老百姓对食品安全缺乏信心。“三鹿奶粉”事件的负面影响至今还没有消除，老百姓还是谈国产奶粉色变，出国出境四处采购婴幼儿奶粉。

二、食品安全问题的特点

涉及链条长而复杂。经济全球化发展和食品工业的技术进步，导致食品产业和贸易的全球化，食品生产、加工和销售链条越来越长，环节越来越多，点多线长面广的特点十分突出。我国每年从180多个国家（地区）进口食品。据深圳海关统计，深圳市民人均消费的食品中约27%为进口食品。英国《金融时报》记者路易丝·卢卡斯《两万英里走上餐桌》说，鳕鱼生前及被捕捞后要各经过一万英里的旅程、经过多个国家若干环节才能进入消费者的餐桌。食品供应链除了越来越长之外，还变得越来越复杂。世界卫生组织食品安全专家彼得·安巴瑞克说，一个比萨饼的成分有可能来自于30多个国家、100多个供应商。人力、时间和费用成本使得任何一个国家和部门根本做不到逐一检查每个供应商以及他们提供的每种原料，但每个环节、每种原料和产品都有可能引发食品安全问题。

涉及的因素繁杂。物理性、化学性和生物学性及致敏源性食品安全风险因素中的每一类，都涉及成千上万种。如日本2006年5月29日起实施“肯定列表制度”前，只对255种农、兽药和饲料添加剂在186种食品中设立9321个最大残留限量标准。实施“肯定列表制度”后，16种农药、兽药禁止使用，对734种农业化学品设定52315个暂定限量标准，涉及302种食品、农产品，对没有设定限量标准的，执行含量不得超过0.01毫克／千克的“一律标准”。国际国内频繁发生的口蹄疫、禽流感、非洲猪瘟等疫情疫病也严重威胁着食品安全。

高度敏感，受关注程度高。2006年至2015年，食品安全问题连续成为全面建成小康社会进程中最受公众关注的十大焦点问题之一。2007年至2016年中，有7年食品安全位列全国“两会”代表委员关注的十大热点问题。现代信息传播方式使得任何一个食品安全事件信息可能在瞬间被传播到世界任何角落，引起全世界关注，甚至成为“黑天鹅事件”，演变为社会不稳定因素。食品安全社会关注度高，舆论燃点低，一旦出问题，很容易引起公众恐慌，甚至酿成群体性事件。

监管难度大。以上因素造成食品安全监管工作难度极大，没有任何一个国家（地区）能百分百保证食品安全。据世界卫生组织统计，在工业化国家，每年有30%的人受食源性疾病危害。如美国每年约有7600万人次发生食源性疾病，约占总人口的27%，而发展中国家问题则会更严重。

三、加强我国食品安全治理的建议

食品安全问题的特点和我国食品安全形势决定了保障食品安全仅仅依靠“管理”或“控制”措施，是无法实现的，而应该采用“治理”的方式，综合施治，才能从根本上解决食品安全问题。习近平总书记将“实施食品安全战略”放在“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”部分讲，就是要强调食品安全是民生，需要通过治理来保障。

当前，进一步做好食品安全工作，必须以习近平总书记的重要论述为根本遵循，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把食品安全当作“最大的政治”，进一步动员各方力量，通过治理来保障安全。应重点做好以下几方面工作。

狠抓源头严防。食品安全，首先是“产”出来的。一是要把住生产环境安全关，治地治水，净化农产品产地环境。要抓紧完善法律法规，加强对农产品生产环境的管理，完善农产品产地环境监测网络，切断污染物进入农田的链条。把住农产品生产安全关，坚持控肥、控药、控添加剂，规范农业生产过程，严格管制乱用、滥用农业投入品。应开展全国性耕地、灌溉用水源普查，摸清食品养料种植养殖用地、用水的安全状况，用于指导各地生产；针对存在污染的，在治理改造的同时，选择不易吸收相应污染物的作物品种进行种植，或用于种植非食用产品；净化农药兽药市场，严格禁止禁用农药兽药的生产销售和使用；对限用农兽药实行定点销售、处方制销售制度；推广生物防治措施，减少农药用量；加强养殖场安全防护，严禁饲料中添加未经批准的药物，减少兽药使用。二是要把住生产环节安全关。生产经营者是食品安全第一责任人。广泛开展诚信守法教育，规范生产经营秩序。要保持高压态势，严厉打击食品安全犯罪，对那些利欲熏心、挑战道德和良知底线的人，对重点领域、重点环节、重点地区，要下猛药、出重拳，决不姑息。让处罚真正发挥“震慑”作用，让恶意违法者付出沉重代价。鼓励和支持企业建立追溯体系，实现食品生产、收购、储存、运输、销售、消费全链条可追溯，用可追溯制度倒逼和引导生产，增强食品供应链条各环节的信息透明度，便于各方监管，出了问题能找到责任者，也有利于食品安全事件的精准处置。三要把住从业人员责任关。现行的《食品安全法》只规定了食品生产经营者的责任，缺乏对从业人员除接受培训、身体适合从事食品生产经营以外的责任规定。明知企业在使用不合法手段生产经营不安全食品仍参与生产经营的，从业人员作为知情人也应该承担相应的法律责任。应该从法律层面明确，企业从事非法食品生产经营活动的，从业人员不得参与；进行举报的，给予重奖；仍然参与的，根据其参与的生产经营活动可能造成的食品安全危害从重处罚，直至终生禁止其从事与食品有关的行业工作。

狠抓过程严管。食品安全，也是“管”出来的。必须完善监管制度，强化监管手段，形成覆盖从田间到餐桌全过程的监管制度。我们建立食品安全监管协调机制，设立相应管理机构，目的就是要解决多头分管、责任不清、职能交叉等问题。应在落实现有法律规定的前提下，着力做好以下几项工作。一是国务院应尽快完成《食品安全法实施条例》的修订工作，早日公布实施，以健全法律法规制度。二是各部门都应有所担当作为。2019年2月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，明确了各方面的食品安全责任和考核、奖惩办法，描绘了协调共治的美好蓝图。各级党委政府应确保该《规定》的落实，按《规定》要求开展监督检查和考核。三是应当妥善处理食品安全领域“放管服”改革与监管的关系，不能因“放”而弱化监管，也不能因“管”而加重企业负担。四是不能盲目要求企业建检测实验室。企业建设一般性的、开展原料、生产环境和产品卫生指标检测的实验室是必要的，但强制要求配备高精度的农兽药和重金属残留检测实验室则弊大于利。如果强制要求配备，则会占用企业大量资金和场地；企业缺乏专业的检测人才，使用频率不高，检测结果难以保证；实验室产生的废水、废气、废料处置不当，可能产生巨大污染，甚至造成不可挽回的环境破坏。解决这一问题，可通过国家残留监控计划监控农兽药、重金属及其他物理化学污染；政府或社会实验室可以提供公益的或有偿服务方式为企业进行农兽药和重金属残留检测。

狠抓风险严控。一是应加强风险预测预警。学习借鉴发达国家的好做法，建立全国性的风险监测体系，及时发现全国范围内可能存在的风险及其分布，实现“及早发现苗头，及早处置，严防形成行业潜规则，严防发生区域性、系统性安全风险”。二是应充分发挥群众监督、舆论监督的重要作用，让犯罪分子如过街老鼠无处藏身，形成全社会维护食品安全的铜墙铁壁。三是应加强食品安全信息公开。出了食品安全事件，有关部门要主动发布权威信息，及时澄清事实、说明真相，把握主动权，把握好度，不要过度炒作。应加强食品安全信息的日常公开，让“食品安全事件普及中国人的化学知识”的现象成为历史。四是应充分发挥媒体的作用。鼓励和支持媒体开展食品安全知识宣传，提高消费者的食品安全认知水平和对虚假信息的辨识能力；鼓励和支持媒体曝光食品安全违法行为。坚决打击任何以偏概全、以点带面、小事放大、误导舆论的信息传播行为，杜绝恶意炒作。五是应大力培育食品品牌，发挥群众口碑好、市场接受程序高、质量安全有保证的企业品牌的示范带动作用，推进优秀品牌建设，用品牌增强人们对产品质量安全的信心，进而提振消费者对我国整体食品安全水平和食品品牌的信心。

保障食品安全，是一项长期的、系统工程。各级党委政府和领导干部要深入学习领会习近平总书记的重要论述，深刻理解治理的理念和要求，以坚定的决心和意志，不懈努力，将食品安全战略落到实处，真正让人民群众吃得放心，吃得安心，进一步增加人民群众的获得感、幸福感、安全感。

（作者系海关总署进出口食品安全局局长）